Konsep Administrasi Publik Begitu jarang orang atau kalangan ilmuan mengatakan bahwa inilah teori administrasi publik yang berdiri sendiri, namun keberadaan berbagai teori yang ada di dalamnya kebanyakan merupakan teori umum yang dipakai oleh disiplin ilmu lain. Sehingga kedudukan ilmu administrasi publik selalu meminjam ide-ide, metode, tehnik dan pendekatan dari displin ilmu lain yang selanjutnya mengaplikasikannya ilmu tersebut di dalamnya (Caiden, 1982:205). Ketidakmandirian beralasan mengingat kajian terhadap beberapa literatur yang memperlihatkan bahwa belum ada kesepakatan bagi kalangan ilmuan yang memberikan batasan atau definisi secara mandiri tentang administrasi publik. Hal ini sejalan dengan yang dikatakan Fesler (1980), Lemay (2002) yang memberi argumentasi administrasi publik merupakan konsep yang rumit. Hal yang demikian bisa dimengerti mengingat administrasi publik diartikan sebagai administrasi yang mempelajari masalah pemerintahan. Selain itu administrasi publik diterjemahkan sebagai penyusunan dan pelaksanaaan kebijakan yang dilakukan oleh birokrasi dalam skala besar dan untuk kepentingan publik. Kelemahan ketiadaan definisi yang baku tersebut dijelaskan oleh Stilman II (1991) yang menguraikan pandangannya bahwa konsep maupun definisi administrasi publik sangat bervariasi bahkan sulit untuk sepakati. Meskipun administrasi publik dianggap sebagai konsep yang rumit, namun Woodrow Wilson dan Frank Goodnow tetap berusaha mempertahankan kemandirian ilmu ini. Mereka menyatakan bahwa ilmu ini memiliki karakteristik bidang kajian keilmuan yang substansinya bisa berasal dari pelbagai disiplin lain. Pada awal perkembangannya sebagai bidang kajian keilmuan, ilmu-ilmu hukum, teori politik dan beberapa ilmu lain yang tergolong “hard sciences: seperti engineering dan hubungan industrial yang menarik perhatian ilmu administrasi publik sebagai domain kajiannya (Thoha, 2008:56). Dalam menyikapi perdebatan ini Eran Vigoda (dalam Thoha, 2008) menyatakan bahwa ada tiga disiplin ilmu sebagai “core sources” dari ilmu administrasi publik. Ketiga disiplin itu adalah (1). Political science dan policy analysis; (2). Sosiologi dan dan cultural sciences; (3). Manajemen organisasi dan business resources. David Rosenbloom dan Robert Kravchuk (2005) memberi batasan administrasi publik sebagai pemanfaatan teori-teori dan proses-proses manajemen, politik dan hukum untuk memesnuhi mandat pemerintah di bidang legislatif, eksekutif dan judikatif dalam rangka menjalankan fungsi pengaturan dan pelayanan terhadap masyarakat secara keseluruhan atau sebagian. Untuk menjembatani beragamnya teori-teori yang ada dalam administrasi publik Nicholas Hendry (1995) memberi batasan bahwa administrasi publik adalah suatu kombinasi yang kompleks antara teori dan praktek dengan tujuan mempromosikan pemahaman tentang peran pemerintah dalam hubungannya dengan masyarakat yang diperintah, dan juga mendorong kebijakan publik agar lebih responsif terhadap kebutuhan sosial. Dengan demikian teori dalam administrasi publik selalu didasarkan pada pengamatan peristiwa-peristiwa spesifik dan pengamatan maupun akumulasi pola pengalaman yang dicatat secara bersama-sama dan adanya anggapan ke arah memperbaiki masalah. Sebuah teori digunakan apabila secara akurat menggambarkan atau memprediksi peristwa atau fenomena. Sebagian besar fenomena administrasi publik begitu kompleks, karena deskripsinya adalah sebuah gambaran atau intisari dari sebuah fenomena, yang mana semuanya diperlukan sebagai pisau analisis dalam menentukan bagian-bagian dari fenomena tersebut. Bolehkah eksistensi suatu teori membantu untuk melihat dan memahami fenomena administrasi publik? Menurut Herbert kaufman (1969) bahwa persoalan terhadap perubahan teori dari yang didasarkan secara profesional dan kemampuan murni administrasi publik terletak pada kemauan politik dan para pengikut administrasi publik. Teori dari Kaufman memuat terntang prediksi yang berkaitan dengan kekuatan dan khasiat, walaupun semuanya secara tidak spesifik bagi kepentingan administrasi publik. Argumentasi Kaufman diperkuat dengan teori yang dikemukakan oleh Albert Hersman menyangkut perubahan di dalam dunia politik maupun sosial sesungguhnya pemanfaatannya sama atau misinya satu sama lain sama. Kecenderungan ini tidak terlepas dari suatu harapan yang begitu besar tentang berbagai kemungkinan lahirnya suatu teori, sebab administrasi publik dalam praktek maupun aplikasinya sangat berharap dan berusaha mencari suatu teori. Dalam teori administrasi publik persoalan yang begitu cermat berhadapan dengan hal-hal yang bersifat umum dianggap sebagai sesuatu yang begitu penting, mengingat kekhususan dan kecermatan adalah merupakan gambaran dan penjelasan dari sebuah fenomena administrasi publik. Teori yang baik bagi administrasi publik sesungguhnya menurut Harmond dan Mayor (9986) dan Darwin (1993), Mindarti (2007) seharusnya berpijak pada tiga parameter yang utama sebagai berikut: (1). Sifat praktis (memiliki unsur-unsur diagnostik yang menguraikan mengapa suatu situasi problematik tertentu terjadi; (2). Sifat moral, apakah suatu tujuan tertentu dapat dikatakan bermanfaat; (3). Sifat instrumental, bagaimana tujuan itu sebaiknya dicapai. Berpijak pada parameter ini meskipun banyak menggunakan teori dari disiplin ilmu lainnya namun menurut Ali Mufiz (dalam Zauhar, 1990) bahwa mengapa teori administrasi publik itu penting, hal ini tidak terlepas dari enam alasannya yaitu: (1). Dapat menyatakan sesuatu yang bermakna dan dapat diterapkan pada situasi kehidupan yang nyata; (2). Dapat menyajikan suatu perspektif; (3). Dapat merangsang lahirnya cara-cara baru; (4). Dapat menjadi dasar untuk mengembangkan teori administrasi lainnya; (5). Dapat membantu menjelaskan dasn meramalkan fenomena yang dihadapinya. Walaupun begitu banyak teori yang ada di dalam administrasi publik, tentu dipastikan beragam kendala yang dihadapi baik dalam skala yang besar maupun kecil bila dibandingkan keberadaan administrasi publik itu sendiri. Persoalan yang dihadapi pernah dipertanyakan oleh Frederickson (2003:3) yang menyatakan bahwa bisakah teori menjadi penting dalam bidang aplikasi maupun praktek dan hubungan antara berbagai bidang ilmu pengetahuan yang diadopsi dalam administrasi publik? Untuk merespon pertanyaan yang cukup mendasar tersebut Fraderickson dengan tegas menjawab ya, bahwa kebutuhan adanya penjelasan konsep dan teori yang bisa diyakini dalam menambah perlakuan terhadap adanya administrasi publik. Dalam kurun waktu empat puluh tahun yang lalu administrasi publik telah berkembang secara sistematis pola penelitiannya tentang yang berkaitan dengan substansi perilaku organisasi publik, manajemen publik dan implementasi kebijakan. Karya-karya yang telah dihasilkannya inilah memberikan kontribusi dalam meningkatkan kepercayaan dalam memahami administrasi publik, bahkan lebih jauh organisasi publik telah mengujinya dengan memperbaiki konsep, metodologi dan bentuk teori. Analisa bentuk teori mencari penciptaan suatu pengetahuan yang akumulatif dan dapat mencari banyak pengetahuan baru. Bentuk analisa yang dibangun tentu menginginkan menjadi sebuah istilah ilmiah yang berarti bentuk suatu rasionalitas formal dengan wawasan dan pengetahuan maupun penemuan dari suatu bentuk generasi kepada penemuan generasi berikutnya, sehingga ilmu pengetahuan menjadi berkumpul secara bersama-sama. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa seni dan ilmu pengetahuan dari administrasi publik dapat diuraikan, digambarkan dan sangat menarik. Bagaimanakah teori itu digunakan? Validitas atau penggunaan teori dalam rangka untuk mempertahankan suatu kemampuan untuk menggambarkan, menjelaskan dan memprediksi sesuatu yan terjadi. Suatu teori menjadi digunakan apabila akan menggambarkan atau memprediksi kenyataan atau suatu fenomena, sebab sebagian besar teori dipakai pada tingkat abstraksi. Dalam kaitanya dengan itu sebagian besar fenomena administrasi publik begitu kompleks, oleh karena gambarannya merupakan suatu abstraksi dari keterwakilan fenomena. Mengingat semua uraian membutukkan keputusan suatu analisis yang mana elemen-elemennya di dalam sebuah fenomena yang kompleks. Jika suatu teori membantu untuk melihat dan memahami fenomena administrasi publik, maka seharusnya teori membantu untuk melakukan prediksi. Argumementasi ini didukung oleh Herbert Kaufman (1969) yang menganggap bahwa teori adalah perubahan putaran dari kedudukannya yang didasarkan dari komponen netralitas administrasi publik terhadap tanggungjawab politik dan partisipasi administrasi publik. Menurut Albert Hersman (1982) teori perubahan tersebut dalam ilmu sosial dan politik serupa atau sama penggunaannya. Kecenderungan seperti itu untuk mengharapkan banyaknya prediksi teori, dalam hubungannya dengan argumentasi itu administrasi publik terdiri dari aplikasi maupun praktek yang mencari teori. Dengan demikian hal ini tidak terlepas dari teori sebagai pemahaman secara formal dari istilah yang memiliki tiga pengertian sebagai berikut: Pertama, dalam ilmu pengetahuan alam dan fisika teori dengan teliti menguji prediksi terhadap hipotesis yang digunakan untuk mengamati data, sementara dalam ilmu sosial termasuk administrasi publik adalah bagian dari problem dan pola organisasi, penataan dan ukuran serta perbandingan fenomena yang lebih banyak, karenanya maksud teori dalam administrasi publik berbeda. Kedua, teori dalam ilmu sosial maupun administrasi publik dimaksudkan menata persoalan-persoalan faktual baik sejarah, peristiwa, kasus, ceritera, ukuran opini dan observasi untuk menggambarkan pembuktian melalui definisi, konsep dan kiasan yang mendukung suatu pemahaman. Untuk itu salah satu tugas utama teori dalam administrasi publik adalah membuat secara eksplisit suatu gambaran dari asumsi yang mengarahkan tindakan dan mengembangkan kategori, konsep, definisi dan asumsi yang memelihara terhadap pemahaman dari asumsi tersebut. Ketiga, pengertian teori dalam administrasi publik adalah bersifat normatif dan bentuk teorinya menjembatani antara administrasi publik dan ilmu politik. Sebagaimana dikatakan oleh Waldo (dalam Frederickson, 2003) bahwa semua teori administrasi publik adalah juga teori politik. Teori administrasi publik menunjuk pada alokasi kewenangan terhadap nilai-nilai publik sehingga tugas dari teori adalah menemukan teori yang menggambarkan pengaturan perilaku dan mengevaluasi implikasi normatif dari perilaku tersebut. Berdasarkan ketiga pengertian di atas teori administrasi publik menggunakan perpaduan dari pemahaman definisi teori kedua dan ketiga.