ETIKA BIROKRASI

Sekedar Catatan

            Dari sekedar wacana hingga gerakan perbaikan moral dan etika yang bukan saja digaungkan oleh para pejabat tetapi bahkan oleh para pemuka agama selalu disambut dan didukung dengan sangat antusias oleh semua pihak, bahkan oleh para koruptor, penipu hingga tukang selingkuh sekalipun. Segala macam aturan formal juga kode etik dibuat untuk mendukung gerakan tersebut. Aturan yang telah ada didiskusikan kembali untuk maksud penyempurnaan agar tidak sedikitpun lubang tersedia untuk praktek tindakan menyimpangi etika.

            Undang-undang bermuatan batas-batas moral dan etika diberlakukan dengan asumsi dasar bahwa perbaikan moral dan etika akan menyelamatkan semua pihak. Bahkan, untuk spirit perbaikan tersebut, kita sering tidak perduli ada letupan-letupan pro dan kontra yang berlangsung yang pemicunya adalah perbedaan budaya. Padahal, seberapapun kecil letupan ini,  jika saja tidak dikelola secara memadai bukannya tidak mungkin akan tumbuh menjadi potensi konflik yang mengkhawatirkan frame kebangsaan kita. Layak dikhawatirkan, bingkai kebangsaan ini akan retak bahkan pecah berkeping-keping sebagai jawaban bagi pengelolaan etika kebangsaan yang salah. Tentu bukan kekhawatiran ini yang ingin kita bicarakan di sini, tetapi komitmen lapanganlah yang lebih layak dibicarakan mengingat bahwa dalam praktek sekalipun segala aturan telah dibuat tetapi ketika kita tidak memiliki komitmen yang kuat bagi pelaksanaannya maka tetap saja moral dan etika menjadi problem besar kemanusiaan. Mereka yang ternyata lemah komitmennya pada perbaikan mutu kemanusiaan, segera terlihat mencari-cari pembenar untuk melanggarnya atau dengan mudah mengatakan betapa sulitnya mengimplementasikan aturan moral dan etika secara all out disertai berbagai alasan.

            Kecenderungan ini terjadi hampir di semua organisasi, baik organisasi sektor swasta maupun sektor publik. Bahkan, di lembaga birokrasi yang dipercayai oleh stake holdernya untuk doing the right thing pun yang isinya adalah para profesional yang terikat pada prinsip-prinsip birokrasi modern, kecenderungan tersebut selalu ada. Dari kebanyakan kasus, hal ini diakibatkan oleh ketidakmampuan manusia memerangi spirit keserakahan sehingga mereka menanggalkan etika untuk berbuat curang.

            Sekalipun organisasinya telah begitu ketat menyusun rambu-rambu untuk memastikan tegaknya moral dan etika, namun tetap saja ada anggota organisasi yang serakah dan berhasrat meraup keuntungan atau kemenangan melalui tindakan-tindakan yang menghalalkan segala cara. Manusia menjadi seolah semakin sah-sah saja merendahkan martabat dirinya sendiri dengan berbuat curang dan mengabaikan etika.

            Para calon legislatif mempertontonkan betapa pemanfaatan segala cara diupayakan sekedar untuk memenangkan persaingan. Apakah etika dan moralitas benar-benar sudah tidak memiliki daya jual lagi, sehingga persaingan kalah-menang harus meninggalkannya ? Sulitkah para menejer berbuat dengan spirit moralitas dan etika untuk menaikkan gaji karyawannya yang paling rendah ketika situasi mengalami krisis dan harga-harga melambung ? Atau cukup etiskah jika pejabat publik berdagang kekuasaan untuk memuasi hasrat serakahnya ketika publik membutuhkan pelayanan bagi kemiskinannya ?

            Sejumlah pertanyaan ilustratif di atas terasa sangat provokatif untuk memicu gerakan ketidakpuasan. Ada gugatan visi luhur dan kredibilitas diri dalam ilustrasi tersebut. Terdapat semacam hipotesis yang mengatakan bahwa jika kita menjunjung tinggi etika dan berorientasi pada peningkatan kualitas kehidupan maka kita baru boleh menepuk dada sebagai manusia yang memiliki kredibilitas diri dari waktu ke waktu. Keinginan kita untuk selalu maju, bahkan menjadi nomor satu, memang sangat penting, namun hal itu tidak usahlah kita lakukan dengan mengurangi harga kita sebagai manusia, terutama bila kita adalah pejabat publik, artinya adalah pejabat yang berposisi sebagai pelayan publik.

MORAL DAN ETIKA

            Dalam keseharian, kita sangat sering mendengar kata 'moral' disebut orang dalam berbagai kesempatan. Mungkin karena demikian seringnya, maka orang tidak hirau lagi terhadap pemakaian kata dalam kesesuaian makna harfiahnya. Bahkan, menjadi sangat lumrah kita mendengar orang memakai kata moral untuk pengertian etika, atau sebaliknya, etika untuk maksud pengertian sebagai moral. Moral dan etika sebenarnyalah merupakan dua kata yang berbeda makna. Moral memuat ide tentang sisi kemanusiaan manusia, sedangkan etika lebih memberi penjelasan bahwa manusia sebagai makhluk sosial. Tentu sangat tidak penting untuk berpanjang lebar kita mengurai kesalahkaprahan tersebut. Jauh lebih penting bagi kita adalah mengurai arti sesungguhnya dari masing-masing kata tersebut.

            Sebagian terbesar dari penyebutan kata moral selalu diawali oleh sejumlah kata lain semisal 'kewajiban', 'norma', dan atau 'pertimbangan', sehingga jadilah istilah 'kewajiban moral', 'norma moral' dan 'pertimbangan moral'. Kata moral selalu menunjuk pada manusia sebagai manusia. Kewajiban moral bermaksud memberi penjelasan adanya kewajiban manusia sebagai manusia. Norma moral bermaksud mengukur penilaian terkait benar dan salah suatu tindakan manusia sebagai manusia. Pertanyaan besar yang segera menghadang kita adalah, lalu apa sebenarnya yang dimaksud dengan manusia terkait dengan atribusi kemanusiaan dalam perkaitan dengan atau moral tersebut ?

            Kalau kita mengatakan bahwa seseorang dosen itu bermoral baik, tentu yang ingin kita sampaikan adalah penilaian bahwa sebagai manusia ia adalah sosok yang memenuhi kriteria kemanusiaan sebagaimana lumrahnya manusia yang suka menolong, tidak menyakiti hati manusia lain, menghormati, tidak berprasangka dan memiliki kesalehan (baik ritual maupun sosial) yang baik. Tidak peduli bahwa ia merupakan dosen yang kacau jalan pikirannya, omongannya tidak jelas, dan tidak mengusai bidang ilmu yang diajarkannya, tetapi jika ia memenuhi kriteria sebagai manusia yang berkemanusiaan maka ia berhak menyandang sebagai dosen bermoral baik.

            Kecuali moral, sering juga kita mendengar orang menyebut atau kita membaca istilah moralitas. Memang tidak jauh pengertiannya dengan istilah moral, bahkan moralitas dibenarkan untuk memiliki makna sebagai derajat bagaimana aspek moral itu termuat dalam suatu tindakan manusia. Moralitas lebih merupakan nilai moral atau kesesuaian sikap dan perbuatan kita dengan norma atau hukum batiniah kita, yakni apa yang kita pandang sebagai kewajiban kita sebagai manusia. Moralitas akan tercapai apabila kita menaati hukum batiniah bukan lantaran hal itu membawa akibat yang menguntungkan kita atau lantaran kita takut kepada yang akan memberikan hukuman, melainkan kita sendiri menyadari bahwa hukum itu merupakan kewajiban kita. Moralitas yang demikian ini lazim juga (setidaknya berdasarkan pendapat Immanuel Kant) disebut sebagai otonom.

            Moralitas otonom adalah kesadaran manusia akan kewajiban yang ia taati sebagai sesuatu yang dikehendakinya sendiri karena keyakinan bahwa sesuatu tindakan yang akan atau telah dilakukan itu sebagai hal yang baik bagi kemanusiaan. Moralitas semacam ini merupakan prinsip tertinggi terkait dengan kebebasan sebagai hal yang sangat hakiki dari tindakan manusia sebagai makhluk rasional. Jadi moralitas ini yang menentukan adalah pandangan subyektif seseorang yang didorong oleh budi. Hanya makhluk bernama manusia sajalah yang memiliki budi karenanya ia mampu melakukan tindakan moral. Budi adalah alat batin untuk memberi pertimbangan tentang baik dan buruk, benar dan sebaliknya.

            Selain moralitas otonom, terdapat juga moralitas heterenom, yakni sikap dimana kewajiban ditaati dan dilaksanakan bukan karena kewajiban itu sendiri melainkan karena sesuatu yang berasal dari luar kehendak si pelaku. Misalnya saja, karena mau mencapai tujuan yang diinginkan untuk dicapainya, atau karena perasaan takut pada penguasa yang memberi kewajiban itu. Sikap semacam ini cenderung menghancurkan nilai moral atau moralitas. Bahkan, lagi-lagi mengutip Kant, bahwa tidak ada yang lebih mengerikan daripada tindakan seseorang yang harus takluk kepada kehendak pihak lain.

            Tentang moral dan moralitas memang sulit dinilai dengan pasti karena menyangkut tekad batin. Ia baru dapat dinilai jika penilaian itu disaranai oleh fenomena, yakni segala sesuatu yang muncul dalam kesadaran kita. Dari tindakan atau perbuatan yang lahiriah, orang baru dapat menilai moral orang lain. Fenomena berupa tindakan menjadi sarana untuk membongkar narasi di baliknya. Cerita di balik suatu tindakan itulah yang kelak akan membantu menilai moralitas seseorang. Itulah moral dan sekaligus moralitas. dan kini mari kita beranjak mendiskusikannya dengan etika.

            Jika moral merupakan tekad batin yang tentu karenanya berada pada sisi abstrak manusia atau aspek tak terlihat dan teraba dari manusia, maka etika sedikit lebih gampang dilacak. Bukan karena etika merupakan barang fisik yang mudah dipegang dan dibawa kemana-mana, tetapi setidaknya kita difasilitasi oleh 'sesuatu' jika kita ingin mengenalinya.

            Kata 'etika' dipakai untuk sejumlah maksud bagi penyebutannya. Ketika kita mendengar ada orang mengatakan 'etika Jawa', 'etika Islam', atau seperti Max Weber menyebut 'etika Protestan', maka tentu yang dimaksud adalah sejumlah nilai dan prinsip moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau sekelompok orang dalam mengatur tingkah lakunya. Perlu dicatat bahwa sistem nilai atau prinsip moral tersebut berfungsi bagi perorangan dalam kehidupan sosial. Artinya, kecuali berfungsi bagi kehidupan individual juga sekaligus berfungsi dalam kehidupan sosial ketika manusia berinteraksi di dalam suatu kolektivitas semisal masyarakat.

            Kecuali pengertian sebagaimana terurai sepintas di atas, kata 'etika' juga sering muncul dipakai dalam istilah semisal 'etika profesi' dan 'riset etika', bahkan 'filsafat etika'. Dalam istilah 'etika profesi', tentu dikandung pengertian adanya sekumpulan norma moral dari nilai yang hidup di masyarakat terkait dengan penilaian kebajikan atas tindakan oleh orang-orang dalam suatu profesi tertentu. Penilaian atas baik dan sebaliknya atau pantas dan sebaliknya, kecuali dilandasi moralitas juga dilandasi pertimbangan nilai. Jika kita bicara nilai, maka kita sebenarnya sedang bicara mengenai budaya di suatu masyarakat. Tata nilai adalah sesuatu yang dianggap baik untuk dilakukan seseorang dalam masyarakatnya. Nilai dengan demikian merupakan ukuran dari kesepakan yang menetapkan batasan tindakan manusia dalam suatu masyarakat.

            Sedangkan jika sesekali kita mendengar seseorang menyebut 'riset ataupun filsafat etika' hal itu mengandung pengertian bahwa sebenarnya 'etika' juga dapat dianggap sebagai ilmu pengetahuan. Sebagaimana ilmu pengetahuan maka 'etika' memiliki bahasa khasnya sendiri serta metodologi dan bidang kajian yang unik atau berbeda dari bidang kajian ilmu pengetahuan yang lain. Sebagai ilmu, etika memiliki fokus kajian tentang baik dan buruk tidak saja dilihat dari sudut moral tetapi juga dari sudut pandang sosial. Sering juga, etika yang dimengerti sebagai ilmu pengetahuan disebut sebagai filsafat moral. Agak membingungkan, tetapi tentu bukan yang membingungkan yang kita inginkan karena buku sederhana ini hanya bermaksud mengenalkan pengertian sederhana atau dapat disederhanakan untuk mudah dimengerti dari istilah etika saja.

            Tanpa sepenuhnya mengesampingkan pengertian etika sebagai kumpulan prinsip moral dan bidang ilmu pengetahuan, maka etika secara umum dapat diartikan sebagai prinsip dasar yang berlaku bagi segenap tindakan manusia sebagai makhluk sosial.

            Secara khusus etika dapat dimengerti sebagai bahasan tentang prinsip dasar terkait dengan kewajiban manusia dalam berbagai lingkungan sosialnya. Pembedaan terkait dengan etika dapat juga menyebut etika individual dan etika sosial. Etika individual mempertanyakan kewajiban manusia sebagai individu, terutama terhadap dirinya sendiri, dan melalui suara hatinya terhadap Tuhan YME. Sedangkan etika sosial jauh lebih luas, karena hampir semua kewajiban manusia terkait ia sebagai makhluk sosial yang harus berinteraksi dalam suatu entitas masyarakat yang memiliki batas-batas tindakan.

            Berasal dari kata dalam bahasa Yunani ethos, memiliki arti adat, cara bertindak, dan tempat tinggal. Secara sederhana etika dapat dimengerti sebagai batasan manusia dalam bertindak. Batasan itu adalah perangkat aturan yang sudah tersedia dalam adat istiadat, kebiasaan, sejumlah norma serta sejumlah nilai yang hidup dalam masyarakatnya. Dengan demikian berarti bahwa etika di suatu masyarakat sangat mungkin berbeda dengan etika yang hidup di masyarakat lainnya. Etika menuntun manusia dalam bertindak sesuai yang tindakan dikehendaki oleh masyarakatnya. Etika juga menolong manusia untuk mengambil sikap agar terlindung dari ketercelaan perbuatan berdasar pada sejumlah nilai yang hidup di masyarakatnya.

BERPIKIR TENTANG BIROKRASI

Konsep Birokrasi

           

            Birokrasi memiliki sejumlah arti. Secara klasik istilah ini mengacu kepada konsep ilmu politik tentang pemerintahan oleh biro tetapi tanpa partisipasi dari mereka yang diperintah. Dalam istilah awam, birokrasi mengacu pada konsekuensi negatif yang timbul dari organisasi besar, seperti adanya prosedur berbelit-belit dan adanya kekecewaan publik. Tetapi yang hendak diuraikan dalam tulisan berikut bukanlah konsep-konsep yang mengandung sisi negatif dari kegiatan organisasi sebagaimana yang sering muncul dalam keluh-kesah publik yang menghendaki pelayanan, melainkan sisi idealnya sebagai organisasi pelayanan publik.

            Sebagai sekedar istilah, dunia sebenarnya telah mengenal istilah birokrasi sejak diperkenalkan oleh kaum fisiokrat Perancis pada abad ke-17,  tetapi Weberlah yang paling dikenal sebagai pemikir utama konsep ini di abad ke-19 di samping tentu saja John Stuart Mill, Robert Michel, Gaetano Mosca. Mereka semua adalah para pemikir milik abad ke 19 yang berasal dari sejumlah negara Eropa.

            Birokrasi adalah suatu bentuk organisasi sosial di mana rasionalisasi, atau kalkulasi dilakukan secara sengaja untuk mencari cara paling efisien mencapai tujuan. Inilah sebenarnya yang merupakan karakteristik utamanya. Birokrasi pada umumnya memiliki pola organisasi yang sangat formal, hierarki jabatannya rumit tetapi sangat jelas, dan sangat mengandalkan bentuk-bentuk komunikasi tertulis. Dalam pengertian sebagaimana tersebut di muka, maka sebenarnya birokrasi kecuali dapat dipahami sebagai bentuk organisasi juga merupakan cara bagaimana pencapaian tujuan organisasi itu harus dilakukan.

            Sebagai cara, birokrasi memperkenalkan sejumlah prinsip tindakan bagi aparatur atau pelaksana tugas organisasinya. Rasionalisasi dalam semua tindakan sepanjang terkait dengan pencapaian tujuan bertumpu pada hitung-hitungan dengan basis evaluasi efektif dan keefisienan. Hal ini karena, memang pada dasarnya birokrasi sebagai cara pencapaian tujuan ini lahir sebagai konsep yang memperlihatkan keberatannya pada inefisiensi organisasi. Konsep birokrasi lahir sebagai antitesis rasionalitas tradisional dalam praktek organisasi. Organisasi beroperasi tanpa pedoman model kegiatan yang efisien, yang tidak menghiraukan bahwa kerja tanpa pedoman itu adalah pemborosan, adalah merupakan keadaan yang ingin direspons oleh kemunculan konsep birokrasi. Singkatnya, birokrasi menjadi suatu alat yang efisien untuk mencapai tujuan organisasi.

            Kecuali birokrasi dapat dipahami sebagai cara berkegiatan untuk mencapai tujuan, iapun juga dipahami sebagai personel administratif yang dispesialisasikan, yang diangkat berdasarkan prestasi atau masa dinas, impersonal dan diarahkan oleh suatu unit komando. Birokrasi dalam hal ini muncul karena kebutuhan akan orang-orang yang kompeten di suatu bidang tugas untuk tujuan efisiensi, keseragaman dan pencegahan penyimpangan (Horton dan Hunt 1996, 262)

            Pengertian lain lagi menyatakan bahwa birokrasi adalah suatu piramida personel yang mengarahkan dan mengkoordinasikan tugas-tugas organisasi besar secara rasional. Basis argumen ini sengaja saya ambilkan dari sajian karakteristik birokrasi dari Max Weber yang secara garis besar adalah : 1) adanya spsialisasi untuk menyerahkan suatu tugas kepada orang yang memiliki kompetensi, 2) pengangkatan berdasarkan prestasi dan masa dinas untuk menjamin personel kompeten, 3) impersonalitas untuk menjamin semua aturan resmi dilaksanakan, dan 4) rantai komando untuk menentukan wewenang dan tanggung jawab setiap personel organisasi.

            Berkat konsep ini birokrasi berkembang secara tidak terelakkan di semua organisasi besar. Semua departemen pemerintah dan organisasi swasta tak terelakkan memakai sejumlah prinsip birokrasi. Karyawan di suatu perusahaan yang hanya berjumlah tiga orang dapatlah membagi tugas sambil lalu dan bahkan setiap orang dapat menyelesaikan setiap tugas kegiatan yang ada. Tetapi ketika organisasi telah berkembang dan memiliki anggota atau karyawan sebanyak seribu personel umpamanya, maka tentu diperlukan pembagian tugas dan wewenang yang jelas agar pekerjaan dapat diselesaikan dengan baik. Begitu juga dalam organisasi yang besar itu diperlukan sistem pengendalian yang memadai dan dapat menjamin tugas-tugas dilakukan dengan pengorganisasian yang baik.

            Di samping pengertiannya sebagai bentuk organisasi dan cara berkegiatan, maka dikenal pula pengertian birokrasi sebagai sistem administrasi. Sebagai sistem, birokrasi merupakan rangkaian dari sejumlah sub-sistem yang berupa bagian dan tugas-tugas khusus yang pengadaannya untuk kepentingan memudahkan pengendalian dalam organisasi. Sistem administrasi dalam pengertian birokrasi memberi penjelasan bahwa ada pembagian wewenang resmi ke dalam unit-unit tugas yang melekat pada jabatan-jabatan. Wewenang dan jabatan resmi diatur sedemikian rupa dengan basis keahlian teknis untuk menghubungkan sejumlah fungsi organisasi agar secara serentak bergerak menuju pencapaian tujuan secara efisien.

            Efisiensi adalah kata yang selalu terbawa dalam diskusi mengenai birokrasi. Sebagai apapun pengertian birokrasi itu dipakai untuk menganalisis pengelolaan organisasi, (sebagai sistem, sebagai cara  kerja, atau sebagai bentuk organisasi), tetapi pada dasarnya efisiensilah yang merupakan target akhir dari organisasi yang menetapkan birokrasi sebagai modelnya. Tetapi, berbeda dari kecenderungan analisis organisasi yang pada tradisi awalnya selalu memandang birokrasi sebagai organisasi yang efisien, analisis organisasi belakangan ini justru cenderung melihat birokrasi sebagai organisasi yang inefisien. Sejumlah besar, kalau tidak berlebihan dibilang selalu, riset organisasi selalu berujung pada temuan bahwa praktek birokrasi, terutama di sektor publik, yang penuh pemborosan, berbelit-belit, tidak efisien. Praktek birokrasi yang demikian ini mungkin saja benar, tetapi ada baiknya kita justru memandang dari posisi yang berlawanan terhadap praktek birokrasi.

            Sebagaimana telah selintas disinggung, bahwa konsep dan praktek birokrasi dalam tradisi awalnya adalah efisiensi organisasi yang tak terbantahkan. Weber menjadi sangat masyhur dengan teori birokrasinya karena ia membandingkannya dengan sejumlah bentuk administrasi tradisional yang di dasarkan pada extended family (keluarga besar) dan hubungan pribadi. Birokrasi bagi Weber adalah bentuk organisasi sosial yang beroperasi berdasarkan otoritas legal-rasional.

Birokrasi Weberian

            Weber memulai analisisnya terhadap organisasi ketika ia berbicara mengenai tiga macam otoritas, yakni 1) otoritas tradisional, 2) otoritas kharisma, 3) otoritas legal-rasional. Otoritas dapatlah diartikan secara sederhana sebagai kewenangan atau hak untuk mempengaruhi orang lain. Otoritas didukung oleh peraturan dan sejumlah norma yang mendasari suatu keteraturan sosial. Efektivitas otoritas sangat tergantung kepada kerelaan orang lain untuk patuh pada perintah orang yang memiliki otoritas.

            1) Otoritas tradisional adalah tipe otoritas berdasarkan tradisi yang telah hidup lama di masyarakat. Tradisi dalam pengertian Weberian ini adalah suatu kepercayaan yang telah lama mapan terhadap sejumlah kebiasaan yang dilakukan secara turun temurun. Jadi, alasan penting orang taat pada struktur otoritas itu ialah karena kepercayaan mereka bahwa hal itu sudah sesuai dengan tradisi yang ada.

            2) Otoritas kharisma adalah kepatuhan yang didasarkan pada kualitas luar biasa seseorang sebagai kekuatan personal. Istilah kharisma digunakan untuk pengertian yang luas pada daya tarik pribadi yang ada pada seseorang. Ia menunjukkan adanya kualitas tertentu yang terdapat pada pribadi seseorang yang karenanya dia berbeda dengan orang lain. Seseorang yang memiliki otoritas kharisma cenderung dipahami sebagai orang yang dianugerahi keluarbiasaan adikodrati.

            3) Otoritas legal formal, menurut Weber adalah otoritas yang didasarkan pada komitmen terhadap seperangkat peraturan yang diundangkan secara resmi dan diatur secara impersonal. Singkatnya, orang yang sedang melaksanakan otoritas legal-rasional adalah karena ia memiliki suatu posisi sosial yang menurut peraturan yang sah, maka didefinisikan sebagai memiliki posisi otoritas. Wujud nyata dari otoritas legal-rasional inilah yang oleh Weber di katakan sebagai organisasi birokratis.

            Teori Weber tentang birokrasi berfokus terutama pada pengorganisasian. Teorinya itu dianggap sebagai pernyataan terpenting tentang organisasi formal, namun mungkin juga benar bahwa semua teori organisasi pada dasarnya adalah teori pengelolaan. Sebelum berlanjut menguraikan konsep Weberian tentang birokrasi, dipandang perlu untuk terlebih dahulu menguraikan pengertian organisasi formal.

            Berbeda dengan organisasi sosial yang muncul ketika sejumlah orang terasosiasi antara satu dengan yang lain tetapi tidak memiliki kesamaan tujuan, organisasi formal adalah organisasi yang sengaja didirikan untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu. Misalnya saja Serikat Pekerja yakni organisasi formal yang bertujuan untuk memperkuat posisi tawar para pekerja dehadapan para majikan. Badan-badan pemerintah dibentuk untuk mengorganisasikan pelayanan kepada masyarakat.

            Weber mempublikasikan teorinya tentang birokrasi ketika ia bicara organisasi formal dan tiga tipe otoritas dalam bukunya berjudul The Theory of Social and Economic Organization (1910). Sebenarnya, Weber tidaklah sendirian menganalisis organisasi pada jamannya. Frederick Winslow Taylor (1856-1917) adalah pemikir seangkatan Weber yang juga menulis tentang organisasi dalam buku yang juga penting bagi perkembangan konsep organisasi efisien yakni berjudul Principles on Scientific Management (1911).

            Kedua buku tersebut membahas sejumlah masalah perusahaan dan bisnis melalui dasar filsafat yang sama. Secara bersama-sama Taylor dan Weber menyajikan teori-teori organisasi dan menejemen yang hampir secara khusus membahas anatomi organisasi formal melalui pendekatan pembagian kerja, struktur, dan rentang kekuasaan. Memang pada akhirnya, teori Weberlah yang banyak menyita perhatian dibandingkan teori menejemen dari Taylor. Weber memakai istilah organisasi ideal bagi bentuk birokrasi. Bagi Weber, birokrasi adalah organisasi ideal dengan sepuluh ciri sebagai berikut.

1.         Suatu organisasi terdiri dari hubungan-hubungan yang ditetapkan berdasarkan jabatan-jabatan. Bangunan dasar dari organisasi formal adalah jabatan-jabatan. Sejumlah jabatan dapat ditunjukkan dengan sebutan-sebutan seperti penyelia, masinis, peneliti, dosen, komandan, pelatih dan lain sebagainya.

2.         Tujuan atau rencana organisasi terbagi ke dalam satuan tugas yang disalurkan di antara berbagai jabatan sebagai kewajiban resmi. Ketentuan kewajiban dan tanggung jawab melekat pada jabatan. Deskripsi kerja (job discription) tentu merupakan salah satu metode untuk memenuhi karakteristik ini. Suatu pembagian kerja yang jelas di antara serjumlah jabatan merupakan implikasi ciri ini yang memungkinkan terciptanya derajat spesialisasi dan keahlian yang tinggi di antara para aparaturnya.

3.         Kewenangan untuk melaksanakan kewajiban diberikan kepada jabatan secara legal. Satu-satunya alasan paling rasional bahwa seseorang diberi kewenangan untuk melakukan tugas-tugas jabatan adalah ketika ia secara sah menduduki jabatannya. Weber menyebutnya sebagai kewenangan legal, yakni kewenangan yang disahkan oleh kepercayaan akan supremasi hukum.

4.         Garis-garis kewenangan dan jabatan diatur menurut suatu tatanan hierarkis. Hierarkinya mengambil bentuk umum suatu piramida, yang menunjukkan setiap pegawai bertanggung jawab kepada atasannya atas keputusannya sendiri dan keputusan bawahannya. Ruang lingkup kewenangan atasan atas bawahan secara tegas dibatasi. Konsep komunikasi ke atas dan ke bawah mencerminkan konsep kewenangan ini dengan informasi yang mengalir ke bawah dari jabatan yang memiliki kewenangan lebih luas ke jabatan yang memiliki kewenangan lebih sempit.

5.         Adanya aturan atau regulasi yang tegas yang ditetapkan secara formal, mengatur berbagai tindakan dan berbagai fungsi jabatan dalam organisasi. Peraturan akan membantu terciptanya keseragaman operasional dan menjamin kelangsungannya terlepas dari perubahan pegawai.

6.         Prosedur dalam organisasi bersifat formal dan impersonal, yaitu semua peraturan organisasi berlaku bagi setiap orang. Pejabat diharapkan memiliki orientasi yang impersonal dalam hubungan mereka dengan pejabat lain maupun dengan publik yang memerlukan pelayanan. Semua aparatur bisrokrasi harus mengabaikan pertimbangan pribadi dan tidak mudah terpengaruh. Prosedur impersonal ini dirancang untuk menjaga perasaan ejabat agar penilaian rasionalnya tidak menyimpang dalam menjalankan kewajibannya.

7.         Sikap positif terhadap disiplin harus merupakan merupakan bagian dari organisasi. Agar individu dapat bekerja dengan efisien, mereka harus memiliki ketrampilan yang diperlukan dan menerapkannya secara rasional dan energik. Individu yang tidak menerima kewenangan atasan mereka, yang gagal melaksanakan kewajiban, dan yang menerapkan peraturan dengan sembarangan, bukanlah orang yang sedang mengejar tujuan organisasi yang konsisten dengan filsafat efisiensi. Organisasi birokrasi hanya membutuhkan program disiplin untuk menjamin kerja sama dan efisiensi.

8.         Aparatur birokrasi harus mampu memisahkan kehidupan pribadi dan kehidupan organisasi. Tidak ada ruang bagi kegemaran mengurus urusan pribadi pada saat-saat jam kerja. Perhatian para pegawai harus terpusat pada kewajiban jabatannya ketika berada di kantor dan pada saat jam tugasnya. Inilah sebabnya, banyak organisasi (terutama organisasi bisnis) yang menyediakan perumahan bagi pegawainya, memperhatikan keluarga mereka dalam lingkungan country club atau kekeluargaan, agar pikiran para pegawai tidak terganggu oleh segala urusan yang bersifat pribadi.

9.         Pegawai direkrut dan dipilih untuk bekerja dalam organisasi berdasarkan kualifikasi teknis, bukan karena koneksi politis, koneksi keluarga atau berbagai koneksi lainnya. Pejabat birokrasi ditunjuk untuk menduduki jabatan mereka bukan oleh kelompok pemilih yang menyebabkan mereka tergantung  kepada pemilih tersebut, tetapi ia ditunjuk untuk mengemban tugas atau kewajiban jabatan oleh atasannya. Kepada atasannyalah aparatur birokrasi tersebut seharusnya bertanggungjawab.

10.       Sekalipun semua jabatan yang ada dalam birokrasi semata-mata didasarkan pada kecakapan teknis, namun kenaikan jabatan dilakukan berdasarkan senioritas dan prestasi kerja. Setelah melalui masa percobaan, pejabat memperoleh kedudukan tetap dan terlindung dari pemecatan sewenang-wenang. Pekerjaan dalam organisasi merupakan karier seumur hidup, memberikan keamanan dalam jabatan.

            Prinsip-prinsip birokrasi Weberian ini menjamin pembuatan keputusan yang rasional dan efisiensi administratif di dalam organisasi. Ahli-ahli yang berpengalaman adalah orang-orang yang paling cakap untuk membuat keputusan teknis. Kinerja berdisiplin yang diatur secara tegas dan jelas melalui segala bentuk regulasi dan kebijakan dan dikoordinasikan oleh kewenangan hierarkis merupakan usaha yang rasional dan konsisten untuk mencapai tujuan organisasi.

            Sebagian besar analisa Weber mengenai birokrasi mencakup beberapa karakteristik yang istimewa yang dilihatnya sebagai penyumbang dominan bagi tipe ideal organisasi. Misalnya saja karateristik birokrasi yang memberi tekanan pada sifat hubungan sosial yang impersonal sebagaimana karakteristik ke 6. Secara empirik sulit ditemukan impersonalitas yang ideal dalam birokrasi. Beberapa kasus percintaan pimpinan dan sekretaris, dan adanya seorang menejer yang mengangkat keponakannya yang bodoh untuk jabatan penting di organisasi adalah bukti sulitnya karakter ideal birokrasi tersebut terwujud.

            Satu alasan pokok mengapa organisasi birokratis itu memiliki efisiensi adalah karena organisasi itu memiliki cara yang secara sistematis menghubungkan kepentingan individu dengan pelaksanaan sejumlah fungsi organisasi. Hal ini dijamin oleh kenyataan bahwa pelaksanaan fungsi organisasi yang sudah diatur secara khusus menjadi kegiatan yang utama bagi pekerjaan aparatur birokrasi. Birokrasipun memberi jaminan kenaikan pangkat dalam jabatan karirnya sebagai imbalan pelaksanaan fungsi yang dipercayakan itu.

            Alasan lain mengapa birokrasi itu sangat efisien adalah karena adanya pemisahan yang tegas dan sistematis antara apa yang bersifat pribadi dan apa yang birokratis. Dikeluarkannya elemen pribadi dari birokrasi ini berarti bahwa  orang-orang dapat menjamin hubungan sebagai orang yang menduduki posisi organisasi, meskipun dalam tingkatan pribadi mereka tidak saling mengenal. Berbagai keputusan serta tindakan pegawai birokrasi harus diatur berdasarkan tujuan-tujuan atau kebutuhan organisasi itu saja, dan bukannya berdasarkan kebutuhan atau keinginan pribadi.

Sistem Kepartaian

            Memilah sistem kepartaian melalui dasar pertimbangan pada jumlah partai yang terdapat di dalam suatu negara dapat diuraikan utamanya dengan  mengikuti pendapat yang dikemukakan oleh Duverger berikut ini.

            1.         Partai tunggal.

            Bentuk partai tunggal dalam sistem kepartaian menunjukkan bahwa di suatu negara hanya terdapat satu partai politik yang dominan. Artinya adalah bahwa partai politik tersebut memainkan peranan yang dominan dalam kehidupan politik di suatu negara. Dominasi peran ini, menurut Surbakti dapat bersifat totaliter, otoriter, dan sekedar dominan karena partai lain hanya merupakan partai kecil yang keberadaannya dapat dinyatakan sebagai tidak memiliki peran penting sebab walaupun terdapat kesempatan yang sama tetapi tetap tidak mampu menyaingi partai dominan.

            Dalam negara yang menerapkan bentuk partai tunggal yang totaliter biasanya partai tersebut merupakan partai yang doktriner yang tidak saja memegang kendali atas militer dan pemerintahan, tetapi juga menguasai seluruh aspek kehidupan masyarakat. Partai tunggal otoriter biasanya diterapkan  di negara-negara berkembang yang menghadapi masalah integrasi nasional dan mengalami keterbelakangan ekonomi. Bentuk tunggal dalam sistem kepartaian ini dijelaskan oleh keadaan dimana hanya terdapat satu partai besar yang digunakan oleh pemerintah atau penguasa untuk memobilisasi massa dan melegitimasi kekuasaannya, disamping partai lain yang tidak dapat menampilkan diri karena ruang geraknya dibatasi oleh penguasa.

            Dalam membicarakan bentuk partai tunggal dalam sistem kepartaian, berdasarkan ideologi dan orientasinya, Gabriel A. Almond menyatakan bahwa partai tunggal dalam bentuk ini dapat dibagi menjadi tiga kelompok utama, yaitu : (1) kelompok komunis yang menekan oposisi dan melakukan penetrasi terhadap masyarakat luar agar supaya berubah; (2) kelompok konservatif yang menekan gerakan-gerakan liberal dan radikal tetapi memberikan ijin bagi berbagai kepentingan dunia usaha, gereja, dan pemilik tanah untuk ikut berpengaruh; dan (3) kelompok 'bangsa baru' yang sedang berusaha menciptakan suatu bangsa atau mencegah agar bangsanya tidak terpecah belah. (Haryanto, 1984)

            Dengan demikian sebenarnya, bentuk partai tunggal dalam sistem kepartaian di suatu negara dapat diartikan bahwa mungkin memang hanya ada satu partai saja, tetapi mungkin pula masih terdapat beberapa partai politik kecil  yang tidak memiliki peranan penting dalam kehidupan politik. Jadi, seandainya partai-partai kecil itu tidak adapun, kehidupan politik di suatu negara tidak akan terpengaruh. Pengaruh yang mungkin ada mungkin hanya dari kelompok kepentingan yang berkembang karena dinamika masyarakatnya. Demikianlah, bentuk partai tunggal dalam sistem kepartaian dengan pengawasan yang kelihatannya monolitik oleh partai dominanpun tidak akan dapat melepaskan diri dari kemungkinan mengelola kelompok-kelompok yang saling bersaing dalam suatu masyarakat yang amat berkembang, kalau ia ingin bertahan. Kalau kekuatan politik dari beberapa kelompok itu benar-benar ada, maka harus tunduk kepada partai dominan dan tidak diperkenankan untuk beroposisi. Partai dominan yang merupakan satu-satunya partai yang memiliki kekuatan politik besar juga akan memiliki kekuatan yang besar pula untuk menekan oposisi dan kritik yang dapat saja akan membahayakan kekuasaannya.

            2.         Dwi Partai.  

            Sistem dua partai dalam kepartaian suatu negara menunjukkan bahwa kehidupan politik di negara bersangkutan hanya tergantung kepada dua partai saja. Disamping dua partai dominan, memang mungkin masih terdapat partai-partai kecil yang kurang atau bahkan tidak memiliki peran yang berarti. Dalam hal terdapat partai lain selain dua yang dominan, maka menjadi tidak mudah untuk mengatakan bahwa di negara tersebut berlaku sistem kepartaian dwi partai, karena bisa jadi dalam suatu kurun waktu tertentu partai-partai kecil tersebut berhasil merubah dirinya menjadi partai yang memainkan peran yang dominan.

            Interaksi dua partai dominan dalam sistem kepartaian suatu negara merupakan interaksi yang kompetetif . Kedua partai bersaing untuk mendapatkan dan mempertahankan kewenangan memerintah melalui pemilihan umum. Pemenang pemilihan umum menjadi partai yang memerintah, sedangkan yang kalah berperanan sebagai oposisi yang loyal (Surbakti 1999)

            Biasanya, sistem ini dapat berlangsung dengan baik jika komposisi masyarakatnya adalah homogen, tidak terdapat jarak sosial yang ekstrem. Bahkan Pulzer (1967) mengungkapkan pendapatnya bahwa ada tiga prasyarat untuk suksesnya suatu sistem dwi partai, yaitu adanya homogenitas sosial, konsensus nasional yang berkadar tinggi, dan kontinuitas sejarah. (Budiardjo 1998)

            3.         Banyak Partai

            Ini merupakan suatu sistem kepartaian dalam suatu negara yang terdiri atas lebih dari dua partai politik dominan. Sistem ini banyak penerapannya dalam masyarakat yang berstruktur majemuk, baik secara kultural maupun secara sosial ekonomi. Dianggap bahwa sistem ini lebih mampu menyalurkan keanekaragaman sosial, seperti ras, suku, atau agama dibanding dengan diterapkannya sistem dua partai. Setiap golongan masyarakat cenderung memelihara keterikatan dengan asal-usul budayanya dan memperjuangkan kepentingan melalui wadah politik tertentu.

            Banyaknya partai dalam sistem kepartaian seringkali harus berakibat pada bentuk pemerintahan koalisi. Pemerintah bukan lagi didominasi oleh satu atau dua partai tetapi oleh beberapa partai yang berkoalisi hingga mencapai jumlah mayoritas dalam parlemen. Sekalipun demikian, kecenderungan yang tampak adalah lemahnya kabinet karena sering terkesan ragu-ragu dalam tindakannya. Konsensus antar partai yang berkoalisi setiap kali memungkinkan untuk diperbaharui kerena pengunduran salah satu partai dalam koalisi itu saja dapat berpengaruh besar pada kekompakkan. Ketidakpastian ini seringkali memperlemah kedudukan kabinet terutama dalam hal menghadapi partai-partai lain yang tidak tergabung dalam koalisi dan bersikap oposisi.

            Sistem banyak partai umumnya diperkuat oleh sistem pemilihan proporsional, karena semua partai dapat menarik keuntungan dari ketentuan bahwa kelebihan suara yang diperoleh di suatu daerah pemilihan dapat ditarik ke daerah pemilihan lain untuk menggenapkan jumlah suara yang diperlukan guna memenangkan satu kursi. Sistem yang dapat dikatakan sebagai wujud respon terhadap kemajemukan sosial dan politik ini pada akhirnya memahamkan masyarakat bahwa terdapat kebebasan untuk memdirikan partai politik, bahkan kebebasan itu tanpa batas diberikan oleh pemerintah. Akibatnya, jumlah partai politik di negara yang menerapkan sistem banyak partai selalu cepat bertambah.